日期：2016-11-29来源：中国国土资源报   

  　当前，我国经济正处在结构性调整和产业转型升级的关键时期，新产业、新业态不断涌现，同时“四化”同步推进，新型城镇化建设步伐加快。中央全面深化改革委员会将完善城镇低效用地再开发政策列为重要改革任务。贯彻落实中央系列部署，国土资源部《关于深入推进城镇低效用地再开发指导意见（试行）》的出台正当其时。 

　　问题导向，改变单纯由政府主导的再开发现状 

　　从2008年广东省“三旧”改造的先行先试，到2013年国土资源部扩大试点范围，确定内蒙古、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、江西、湖北、四川、陕西10个省份开展城镇低效用地再开发试点，近年来，我国城镇低效用地再开发的实践在各地如火如荼开展，也取得了良好的成效。 

　　首先，促进了节约集约用地，增强了科学发展的用地保障。据广东省调查统计，全省城镇低效用地370多万亩，改造后可节约土地超过100万亩，相当于全省4年的新增建设用地规模。其次，有效带动了社会资本投资，扩大了城乡就业，刺激了消费需求，增强了经济发展动力。此外，以供地结构优化引导产业结构的调整，促进了经济发展方式转变，广东全省已完成的改造项目中，产业结构调整约占70%，一大批规模小、效益差、能耗大的企业被低能耗、低污染、高附加值的优质项目或者“互联网+”、健康医疗等新产业、新业态所替代。同时，城市基础设施和公共服务功能更加完善，使得城市更加宜居。 

　　然而，有喜亦有忧。不可否认，当前我国城镇低效用地再开发也面临着不少制约因素。一是土地权利关系复杂，需兼顾平衡各方利益，协调难度大、周期长、成本高。二是激励措施不够，在土地取得方式、用途认定、价款缴纳等方面缺少鼓励优惠政策，各方参与积极性不高，一些社会资本“望而却步”。三是部分土地历史遗留问题多，特别是经济发达地区，由于早前集体经济发展迅速、“三来一补”等加工贸易蓬勃兴旺，不少空置破败的旧厂房用地手续不全，需要既依法依规又实事求是地加以解决。 

　　国土资源部有关负责人指出，《指导意见》以问题为导向，在指导思想中突出了“鼓励土地权利人自主开发，鼓励社会资本积极进入”，改变了单纯由政府主导低效用地再开发的状况。同时确立了5项原则，即坚持政府主导、规划先行，坚持市场取向、因势利导，坚持公众参与、平等协商，坚持利益共享、多方共赢，坚持因地制宜、规范运作。地方成功的实践经验被充分吸纳，为政策有效释放红利提供了坚实基础。 

加强城镇低效用地再开发统筹引导 

　　《指导意见》加强统筹引导，合理确定了改造范围、规模和时序，旨在发挥出低效用地改造的最大综合效益。 

　　就改造开发范围，《指导意见》明确，城镇低效建设用地是指经第二次全国土地调查已确定为建设用地中的布局散乱、利用粗放、用途不合理、建筑危旧的城镇存量建设用地，权属清晰、不存在争议。国家产业政策规定的禁止类、淘汰类产业用地；不符合安全生产和环保要求的用地；“退二进三”产业用地；布局散乱、设施落后，规划确定改造的老城区、城中村、棚户区、老工业区等，可列入改造开发范围。2009年以后发生的建设用地不纳入改造开发范围。现状为闲置土地、不符合土地利用总体规划的历史遗留建设用地等，不得列入改造开发范围。 

　　“这一范围既有利于对低效粗放用地改造，优化用地结构布局，又防止了标准过低，造成大拆大建。”中国土地勘测规划院有关专家表示。 

　　《指导意见》要求，推进调查摸底和标图建库，将拟列入再开发范围的城镇低效用地标注在遥感影像图、地籍图和土地利用总体规划图上，夯实管理基础。市县国土资源部门要会同有关部门组织编制城镇低效用地再开发专项规划，经上级国土资源主管部门核定，报同级政府批准后实施。对此，专家提醒，要避免不严格编制实施规划，或者土地利用总体规划、城市总体规划、城镇低效用地再开发规划、项目实施方案没能有效衔接而导致违法违规建设的问题。 

　　以创新、共享理念完善各项激励机制 

　　为鼓励土地权利人和社会资本自主、参与开发，调动各方参与改造开发的积极性，《指导意见》提出5条激励政策，一是鼓励原国有土地使用权人通过自主、联营、入股、转让等多种方式对其使用的国有建设用地进行改造开发，同时明确了划拨协议方式取得、用途认定、价款缴纳等方面的优惠政策；二是鼓励农村集体经济组织和原集体建设用地使用权人积极参与；三是鼓励产业转型升级优化用地结构，对企业“退二进三”、迁址重建的，要求各地在用地选址、土地审批、用地规模与计划安排等方面给予积极支持；四是鼓励市场主体收购相邻多宗低效利用地块，申请集中改造开发；五是明确要求加强公共设施和民生项目建设，优先安排一定比例用地，用于基础设施、市政设施、公益事业等公共设施建设，对积极履行公共性、公益性义务，配建保障性住房或公益设施的改造开发主体，各地可进一步给予适当政策奖励。 

　　专家表示，鼓励运用各种市场手段参与改造，多样化的模式充分秉承了“让群众共享发展成果”的观念，既有利于增加城镇建设用地有效供给，又有利于保护市场主体权益，充分体现了政策创新、共享等理念。 

　　处理历史遗留问题，防范违法用地借机合法化 

　　针对历史遗留用地形成时间长、原因复杂、类型多样的情况，《指导意见》要求，对城镇低效用地再开发遇到的历史遗留用地进行分类处理。用地行为发生在1986年12月31日之前的，依照《确定土地所有权和使用权的若干规定》确权后，直接登记发证；发生在1987年1月1日至1998年12月31日之间的，依照1988年修订的《中华人民共和国土地管理法》，按土地现状办理征收手续；发生在1999年1月1日至2009年12月31日之间的，按照1998年修订的《中华人民共和国土地管理法》，缴纳耕地开垦费和新增建设用地土地有偿使用费后，办理土地转用征收手续。  

　　专家表示，处理历史遗留用地问题，既要充分维护群众权益，又要严格审查把关，防止随意扩大历史遗留用地范围和处理使用政策，防范违法用地借机合法化的风险。 

　　《指导意见》健全了民主协商和社会监督，强化实施管理，严守廉政纪律。其中包括，立足妥善解决群众利益诉求，促进和谐改造，提出充分尊重原土地使用权人意愿，未征得原土地使用权人同意的，不得进行改造开发。建立改造开发项目信息公开制度，改造开发涉及的专项规划、实施方案等各个环节均应公开，保证群众的知情权、参与权、监督权。严格执行土地出让相关程序，规范土地市场秩序，涉及出让的必须开展地价评估、集体决策、结果公示。建立责任追究机制，加强廉政风险排查，扎好笼子、定好规矩。 

　　专家指出，在政策实施过程中，要对可能出现的违法用地、寻租等负面影响，建立预警机制，加强实施监管，发挥部门协同作用，对于出现的偏差及时会商纠正，确保城镇低效用地再开发政策始终沿着正确的方向推进。