生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线(以下简称三条控制线)，是美丽中国建设最根本的制度保障。近日，为贯彻落实党的十九大关于完成三条控制线划定工作的要求，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》(以下简称《意见》)，就统筹划定落实三条控制线，解决三条控制线多头管理、交叉冲突等问题作出安排。这是以习近平同志为核心的党中央着眼全局，顺应亿万人民对美好生活的期待作出的重大决策部署。

   统筹划定落实三条控制线有怎样的重大意义?该如何落实?如何破解矛盾?关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的重点、热点、难点等问题，记者采访了自然资源部国土空间规划局相关负责人。

划定三条控制线 优化“三生”空间 

  “科学划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线，优化生产、生活、生态‘三生’空间，是顺应生态文明建设客观规律的举措。”自然资源部国土空间规划局相关负责人开宗明义，点明了在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的意义所在。

   党的十九大报告提出，完成生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线划定工作。这三条控制线，旨在处理好生活、生产和生态的空间格局关系，着眼于推动经济和环境可持续与均衡发展。 

   习近平总书记强调，要建立严格的生态保护红线管控体系，实现一条红线管控重要生态空间;坚决守住耕地保护红线和粮食安全底线，确保实有耕地数量基本稳定;一些城市开发强度已经过高，原因是没有划定城市开发边界。李克强总理指出，要加强生态系统保护和修复，全面划定并严守生态保护红线;加强耕地保护，全面完成永久基本农田划定并实行特殊保护;制定城市建设约束性指标，划定城市开发边界。 

  划定落实三条控制线意义重大，然而现实却不乐观。该负责人表示，改革开放以来，我国以相对紧缺的资源赋存支撑了长达30多年的高速增长，城镇化的快速推进使得一些城市周边优质耕地被大量占用;“摊大饼”式的发展让不少城市遭遇了“成长的烦恼”，城市周边湿地减少、雾霾严重、水质降低等生态问题突出。我国亟需坚持底线思维，把红线划定，把资源本底守住。

   据了解，党的十八大以来，相关部门陆续开展划定三条控制线工作。截至目前，京津冀、长江经济带11省市和宁夏回族自治区共15省(自治区、直辖市)生态保护红线划定方案已经国务院批准。全国划定永久基本农田15.5亿亩，已完成上图入库、落地到户。北京等14个试点城市的开发边界划定已完成，其他部分城市形成了初步成果。

    “由于三条控制线分头划定，在划定标准、技术要求和管理规定上统筹协调不足，出现了交叉冲突难落地的情况，不利于后续的管理和监管。”该负责人坦言。

  在这样的背景下，2018年5月以来，按照中央决策部署，自然资源部会同有关部门开展《意见》起草工作，在收集梳理有关文件、开展实地调研、充分利用已有成果的基础上，起草了《意见》。随后多次召开专家咨询会和地方座谈会，并征求了中央纪委、中央组织部、发展改革委、财政部、生态环境部、住房城乡建设部、交通运输部、水利部、农业农村部、审计署、林草局等11个部门意见，达成一致意见。2019年7月24日，中央全面深化改革委员会第九次会议审议通过了《意见》。

科学有序划定落实三条控制线

    三条控制线应该如何划?《意见》共4部分12条，从总体要求、科学有序划定、协调解决冲突、强化保障措施四个方面进行了部署。

    首先，《意见》明确了基本概念内涵。《意见》主要从划定目的、组成内容、管理要求等方面，分别对三条控制线的概念内涵进行定义。

   “生态保护红线采用中共中央办公厅、国务院办公厅《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》的定义，是指在生态空间范围内具有特殊重要生态功能、必须强制性严格保护的区域。永久基本农田是为保障国家粮食安全和重要农产品供给，实施永久特殊保护的耕地。永久基本农田定义突出了保障国家粮食安全的划定目的，侧重耕地质量的管护，并明确严格实施永久特殊保护的管理要求。城镇开发边界是在一定时期内因城镇发展需要，可以集中进行城镇开发建设，重点完善城镇功能的区域边界，涉及城市、建制镇以及各类开发区等。城镇开发边界定义，明确了防止城市无序蔓延，同时科学预留一定未来发展空间的划定目的，涉及城市、建制镇以及各类开发区等。”该负责人说。

   对于划定落实三条控制线的总体要求，《意见》从指导思想、基本原则、工作目标三个方面进行了明确。

   划定落实三条控制线，要落实最严格的生态环境保护制度、耕地保护制度和节约用地制度，将三条控制线作为调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线，夯实中华民族永续发展基础。要坚持底线思维、保护优先，多规合一、协调落实，统筹推进、分类管控。到2020年底，结合国土空间规划编制，完成三条控制线划定和落地，协调解决矛盾冲突，纳入全国统一、多规合一的国土空间基础信息平台，形成一张底图，实现部门信息共享，实行严格管控。到2035年，通过加强国土空间规划实施管理，严守三条控制线，引导形成科学适度有序的国土空间布局体系。

   对于如何科学有序划定落实三条控制线，《意见》从按照生态功能划定生态保护红线，按照保质保量要求划定永久基本农田，按照集约适度、绿色发展要求划定城镇开发边界3个方面作出了详细阐释。

  按照生态功能划定生态保护红线。优先将具有重要水源涵养、生物多样性维护、水土保持、防风固沙、海岸防护等功能的生态功能极重要区域，以及生态极敏感脆弱的水土流失、沙漠化、石漠化、海岸侵蚀等区域划入生态保护红线。其他经评估目前虽然不能确定但具有潜在重要生态价值的区域也划入生态保护红线。对自然保护地进行调整优化，评估调整后的自然保护地应划入生态保护红线;自然保护地发生调整的，生态保护红线相应调整。

  按照保质保量要求划定永久基本农田。依据耕地现状分布，根据耕地质量、粮食作物种植情况、土壤污染状况，在严守耕地红线基础上，按照一定比例，将达到质量要求的耕地依法划入。已经划定的永久基本农田中存在划定不实、违法占用、严重污染等问题的，要全面梳理整改，确保永久基本农田面积不减、质量提升、布局稳定。

   按照集约适度、绿色发展要求划定城镇开发边界。城镇开发边界划定，以城镇开发建设现状为基础，综合考虑资源承载能力、人口分布、经济布局、城乡统筹、城镇发展阶段和发展潜力，框定总量，限定容量，防止城镇无序蔓延。科学预留一定比例的留白区，为未来发展留有开发空间。

   同时，《意见》充分考虑经济社会发展实际，还明确了生态保护红线管控总体要求。生态保护红线内，自然保护地核心保护区原则上禁止人为活动，其他区域严格禁止开发性、生产性建设活动，在符合现行法律法规前提下，除国家重大战略项目外，仅允许对生态功能不造成破坏的有限人为活动，主要包括:零星的原住民在不扩大现有建设用地和耕地规模前提下，修缮生产生活设施，保留生活必需的少量种植、放牧、捕捞、养殖;因国家重大能源资源安全需要开展的战略性能源资源勘查，公益性自然资源调查和地质勘查;自然资源、生态环境监测和执法包括水文水资源监测和涉水违法事件的查处等，灾害防治和应急抢险活动;经依法批准进行的非破坏性科学研究观测、标本采集;经依法批准的考古调查发掘和文物保护活动;不破坏生态功能的适度参观旅游和相关的必要公共设施建设;必须且无法避让、符合县级以上国土空间规划的线性基础设施建设、防洪和供水设施建设与运行维护;重要生态修复工程。

建立部门协调机制，解决三条控制线在空间上的矛盾冲突

  目前，三条控制线划定已经取得了不同程度进展和成果。然而由于历史原因等因素，一些交叉冲突问题制约着空间保护与底线约束目标的实现，也严重影响地方政府空间治理行为。

    对此，该负责人表示，从大的方向看，要处理好三条控制线划定与国土空间规划，与已有工作基础和成果的关系。

   “随着多规合一和三条控制线划定工作的逐渐深入，各方已形成共识:三条控制线是国土空间规划的核心要素，是统一国土空间用途管制和推进多规合一的基础，应通过国土空间规划对三条控制线进行统筹优化。《意见》明确提出在市县、乡镇国土空间规划中划定落实三条控制线。《意见》提出在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线，不是重起炉灶、推倒重来，而是在已有相关工作基础上，主要针对三条控制线存在交叉冲突落地难、不能统一监管等问题，结合国土空间规划编制和实施管理工作，提出统一底图、统一标准、统一规划、统一平台的要求，推动三条控制线的统筹划定和管理。”该负责人说。

    具体来看，如何协调解决冲突?《意见》从统一数据基础，自上而下、上下结合实现三条控制线落地，协调边界矛盾3个方面给出了方案。

   在统一数据基础方面，以目前客观的土地、海域及海岛调查数据为基础，形成统一的工作底数底图。已形成第三次国土调查成果并经认定的，可直接作为工作底数底图。相关调查数据存在冲突的，以过去五年真实情况为基础，根据功能合理性进行统一核定。在自上而下、上下结合实现三条控制线落地方面，国家明确三条控制线划定和管控原则及相关技术方法;省(自治区、直辖市)确定本行政区域内三条控制线总体格局和重点区域，提出下一级划定任务;市、县组织统一划定，在市、县、乡镇国土空间规划中落实三条控制线和乡村建设等各类空间实体边界。跨区域划定冲突由上级政府有关部门协调解决。在协调边界矛盾方面，《意见》明确，三条控制线出现矛盾时，生态保护红线要保证生态功能的系统性和完整性，确保生态功能不降低、面积不减少、性质不改变;永久基本农田要保证适度合理的规模和稳定性，确保数量不减少、质量不降低;城镇开发边界要避让重要生态功能，不占或少占永久基本农田。目前已划入自然保护地核心保护区的永久基本农田、镇村、矿业权逐步有序退出;已划入自然保护地一般控制区的，根据对生态功能造成的影响确定是否退出，其中，造成明显影响的逐步有序退出，不造成明显影响的可采取依法依规相应调整一般控制区范围等措施妥善处理。

  好的政策必须要严格执行才能保障落地。对此，《意见》明确，自然资源部会同生态环境部、发展改革委、住房城乡建设部、农业农村部等有关部门建立协调机制，加强对地方督促指导。地方各级党委和政府对本行政区域内三条控制线划定和管理工作负总责，结合国土空间规划编制工作有序推进落地。

   对于三条控制线的实施管理，该负责人表示，自然资源部将建立健全统一的国土空间基础信息平台，实现部门信息共享，严格三条控制线监测监管。三条控制线是国土空间用途管制的基本依据，涉及生态保护红线、永久基本农田占用的，报国务院审批;对于生态保护红线内允许的对生态功能不造成破坏的有限人为活动，由省级政府制定具体监管办法;城镇开发边界调整报规划原审批机关审批。

   此外，《意见》强调，严格监督考核。将三条控制线划定和管控情况作为地方党政领导班子和领导干部政绩考核内容。国家自然资源督察机构、生态环境部等部门要按照职责开展督察和监管，并将结果移交相关部门，作为领导干部自然资源资产离任审计、绩效考核、奖惩任免、责任追究的重要依据。